Kvalitet eller pris – eller både kvalitet och pris?

Regeringens proposition till upphandlingslag har lämnats till riksdagen för behandling. I förra veckans remissdebatt i riksdagens plenum fick lagförslaget kritik i nästan alla inlägg av riksdagsledamöterna eftersom lagen inte ålägger skyldighet att beakta kvaliteten i "upphandlingskriterierna", utan "uteslutande går med priset i spetsen". Riksdagsledamöterna berättade om fall där man till följd av prisorienterade konkurrensutsättningar fått skrumpna morötter, slöa insulinnålar eller tvätteritjänster som returnerade smutsiga textilier till sjukhuset.

Det var svårt för oss erfarna proffs i upphandlingsbranschen att lyssna på debatten utan att bli upprörda, eftersom det verkade som om debatten präglades av en kollektiv missuppfattning om hur det lönar sig att slå vakt om kvaliteten vid offentlig upphandling. Att använda kvalitetskriterier när anbuden jämförs är inte det bästa sättet att göra högklassiga upphandlingar, och jag  är övertygad om att jag talar för många upphandlingsproffs när jag säger detta. I stället ska kvaliteten säkerställas på ett mångsidigt sätt:

  • Var medveten om de tillgängliga medlen när upphandlingen planeras och sikta på att få bästa möjliga kvalitet för pengarna. Utred vilka lösningar det finns på marknaden och fatta beslut om den kvalitetsnivå som ska eftersträvas i anbudsförfarandet.

  • Förutsätt att tjänsten levereras av ett företag som har de ekonomiska, tekniska och professionella förutsättningarna som genomförandet av upphandlingen kräver, och förutsätt också att företaget har skött sina samhälleliga åligganden. Det är möjligt att kräva att anbudsgivarna har till exempel kompetens, erfarenhet, kunnande, soliditet och kvalitetssäkringssystem. Företag som inte uppfyller kraven utestängs från anbudsförfarandet. 

  • Fastställ kvalitetskriterierna för upphandlingens objekt, till exempel kraven på leverantörens kompetens, resurser, servicenivå, svarstider, utrustning och materiel och till exempel produktens eller tjänstens användarkomfort. Det är dock inte klokt att ställa upp överdimensionerade krav. Om den tjänst som erbjuds inte uppfyller kraven, utestängs anbudet från anbudsförfarandet.

  • Använd både livscykelkostnader och specificerade kvalitetskriterier och en proportionell viktning av dem när ni jämför anbuden, om ni meddelat detta på förhand i er anbudsbegäran eller upphandlingsannons. Jämförelsen av anbuden ska motiveras i detalj. Bättre kvalitet ger bättre poäng.

  • Teckna ett ordentligt upphandlingsavtal med det företag som vinner anbudsförfarandet. I avtalet förbinder sig serviceleverantören att producera tjänsten med den kvalitetsnivå som förutsatts och överenskommits i upphandlingsförfarandet. Om detta inte sker, finns det tillräckliga sanktioner och uppsägningsrättigheter i avtalet.  Övervaka och säkerställ att ni får en högklassig tjänst till rätt pris, vid rätt tidpunkt och på rätt plats under avtalsperioden. Ingrip omedelbart i eventuella kvalitetsavvikelser. 

Om ni vill ha kvalitet, kräv att få det och övervaka också att ni får det. Det är i allmänhet inte klokt att tänka på kvaliteten endast när anbuden jämförs, eftersom det kan hända att det billigaste och sämsta anbudet vinner i alla fall. Detta kan ske särskilt om det finns stora pris- och kvalitetsskillnader mellan produkterna på marknaden. Om kvaliteten däremot ges en mycket stor vikt, kan slutresultatet bli oskäligt dyrt.

Alla som arbetar med upphandling suckar djupt när de få höra om slöa insulinnålar, skrumpna morötter och smutsiga lakan. Det är så sorgligt. Kanske man inte klarade av att specificera upphandlingen eller övervaka avtalet framgångsrikt. Det hade sannolikt i varje fall inte varit möjligt att rädda de här upphandlingarna genom att använda kvalitetskriterier vid jämförelse av anbuden. Det är dessutom svårt att tänka sig hur det vore möjligt att jämföra nålarnas skärpa och morötternas färskhet i praktiken – skrumpen morot 0 poäng, färsk morot 2 poäng?  Kvalitetsjämförelser är svåra att göra. Den kvalitet som råder vid anbudsögonblicket är inte alltid en garanti på den kvalitet som levereras under upphandlingsperioden (utan ett fungerande avtal). Ibland existerar tjänsten ännu inte när anbudet om tjänsten lämnas in, och då bygger kvalitetsjämförelserna ofta endast på leverantörens löften.

När man irrar i paragrafdjungeln är det ibland svårt att hålla i minnet att även offentliga upphandlingar i grund och botten handlar om enkel inköpsverksamhet där utgångspunkten är att efterfrågan och utbud möts till ett visst pris. Man får ändå inte utgå från sin känsla eftersom den lagstiftande maktens avsikt varit att begränsa upphandlingsenheternas prövningsrätt. Därför kan upphandlingsenheterna i princip till exempel inte använda information från andra källor än från själva anbuden, sina erfarenhetsmässiga kunskaper eller subjektiv prövning när de behandlar anbuden. Offentliga upphandlingar kräver öppenhet och jämlik behandling av anbudsgivarna. Detta förutsätter att alla villkor och alla grunder, kriterier för viktning och formler för poängsättning och beräkning offentliggörs på förhand. Jag rekommenderar att ni prövar detta också i era egna upphandlingar.

Kvalitet är ofta en subjektiv upplevelse. För en betyder servicehemmets kvalitet en hemtrevlig stämning, rutiga gardiner, ett golvur och tofflor. En annan sätter däremot värde på kompetent personal, gympatimmar och fritidsaktiviteter. Många offentliga upphandlare försöker balansera mellan olika kvalitetsuppfattningar och uppnå en så bra kompromiss i upphandlingen som möjligt. Slutresultatet motsvarar inte alltid önskemålen hos alla kunder. Dessutom har leverantörer ofta sina egna uppfattningar om kvalitetskriterierna, metoderna för jämförelse av anbuden och inte minst om konkurrentens kvalitetspoäng. Leverantörernas varierande åsikter diskuteras sedan i olika rättsinstanser – ibland i flera års tid. Ytterligare en faktor som väcker blandade känslor är intrycket att man väntar sig toppenkvalitet av de offentliga tjänsterna. Men medborgarna ser ut att trivas på rea, och ofta verkar det som om deras privata köp inte styrs av kvaliteten utan priset.

Lagstiftningen om upphandlingen är en procedurlag och ska så förbli. Lagen är inget hinder för kvaliteten, men inte heller någon garanti för den. Skickliga upphandlingsproffs kan använda möjligheterna i upphandlingslagen för att göra upphandlingar som ger en ändamålsenlig kvalitet. Vid sidan av kvaliteten ska vi också komma ihåg att offentliga medel ska användas effektivt och ändamålsenligt. Upphandlingslagen är en verklig äventyrsbana. Vid sidan av prestationerna på denna bana ska de offentliga upphandlingarnas framgång bedömas särskilt utifrån hur effektivt och högklassigt vi använder våra gemensamma medel – oberoende av om vi använder pris eller kvalitet eller båda som kriterier.

Eija Kontuniemi, Direktör för juridiska ärenden

Eija har erfarenhet av upphandlingar från praktisk, juridisk och teoretisk nivå. Hon gjorde sina fördjupade studier i England, inom offentlig upphandling, såklart. På sin fritid skulle hon helst erövra små vackra berg.

Bloggare
Övriga blogginlägg